Falta
de responsabilidade fiscal pode contribuir para aumento de obras inacabadas
Em 25
de março, o orçamento público federal para 2021 foi aprovado pelo Congresso
Nacional, com bilhões de reais de investimentos em infraestrutura. O Ministério
do Desenvolvimento Regional (MDR), com R$ 10,2 bilhões, e o Fundo Nacional de
Saúde (FNS), com R$ 8,3 bilhões, foram os mais favorecidos[1].
O MDR, por exemplo, é responsável por ações de gestão de recursos hídricos,
infraestrutura e garantia da segurança hídrica, irrigação, proteção e defesa civil, gestão de riscos e
desastres, habitação, saneamento e mobilidade
urbana.
De uma perspectiva superficial, o direcionamento dos investimentos públicos para obras
nessas temáticas é digno de nota e tem um relevante apelo social.
Contudo, em 2007 o Tribunal de
Contas da União (TCU)
publicou um diagnóstico[2] sobre obras inacabadas no Brasil, evidenciando,
dentre outras questões, a existência de interferências de cunho político para
definição dos empreendimentos que teriam preferência no recebimento de dotações
e créditos orçamentários, em detrimento de outras obras.
Na verdade, a inexistência de um cadastro de obras públicas estaria
dificultando o conhecimento tempestivo, pelo Congresso Nacional à época da
elaboração dos orçamentos anuais, de informações precisas e atualizadas sobre
as obras em andamento no país[3].
Em 2019[4], o TCU elaborou
novamente um diagnóstico sobre as obras paralisadas no país. No monitoramento
deste trabalho, evidenciaram-se os problemas decorrentes da ausência de
planejamento entre os Poderes Executivo e Legislativo Federal no processo de
alocação orçamentária, valendo
destacar:
'No decorrer da Auditoria, foram observadas obras paralisadas devido à ausência
de planejamento entre os poderes Executivo e Legislativo, como problemas no
processo de alocação orçamentária,
o que ocasionava falta de recursos para obras que estavam em andamento. Com
isso, o Tribunal recomendou ao Ministério da Economia fortalecer o
compartilhamento de informações entre os poderes para que fossem realizadas,
quando da aprovação do orçamento, as avaliações quanto aos compromissos já
assumidos, observando os parâmetros indicados na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em especial os arts. 16 e 45. (?) Para que atender
plenamente à recomendação, o Ministério deve apresentar quais são as
iniciativas que o Poder Executivo está tomando para auxiliar o Poder
Legislativo no compartilhamento de informações quando da aprovação da lei orçamentária e das leis de créditos adicionais,
especialmente, demonstrando quais projetos devem ser adequadamente atendidos
antes que novos projetos recebam alocação orçamentária, conforme o art. 45 da LRF'. (grifos acrescidos)
Essencialmente, o problema de não alocação de recursos necessários e
suficientes para as obras públicas em andamento prejudica o pleno atendimento
ao art. 45 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101, de
4/5/2000, LRF), que exige
da Lei orçamentária a
inclusão de novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento.
Na Lei de
diretrizes orçamentárias para 2021 (Lei 14.116/2020, LDO 2021), o dispositivo
supracitado da LRF foi
reforçado em seu art. 21, dispondo que um projeto é considerado em andamento
(i) quando ultrapassar 20% do seu custo total estimado ou (ii) for igual ou
superior a 50 milhões de reais (desde que iniciada a execução física), tendo
preferência na alocação de recursos federais a obras que apresentarem maior
percentual de execução física.
Neste contexto, deve-se observar, conforme registros[5] recentes das
consultorias do Congresso Nacional, a gravidade da carência de informações
sobre o tema, em desconformidade com a LRF, bem como a necessidade de priorização de projetos em
andamento para mitigar o problema de obras inacabadas:
PLDO 2020. Nota técnica conjunta CD CF nº 2/2019.
'(?) Segundo o art. 18, § 1º, do PLDO 2020, devem ser entendidos como projetos
'em andamento' aqueles cuja execução financeira, até 30 de junho de 2019,
ultrapasse 20% do custo total estimado. Não há, porém, qualquer estimativa
financeira nesse sentido. O projeto é silente, ademais, no que tange ao
conceito de despesas com 'conservação do patrimônio público'. Essa lacuna
normativa abre espaços para má gestão dos recursos públicos e obras inacabadas ou mal-conservadas. No
processo orçamentário federal, a carência de informações sobre o tema em
comento é grave, em desconformidade com a prescrição da LRF (?) O relatório requerido
pelo parágrafo único do comando legal supracitado não foi enviado ao Poder
Legislativo, o que compromete a participação deste Poder no processo de
definição de metas e prioridades no âmbito da LDO. A fim de contornar esse quadro, afigura-se oportuno avaliar a
pertinência de requerer ao Poder Executivo as informações exigidas pelo
parágrafo único do art. 45 da LRF'.
(grifos acrescidos)
PLDO 2021. Nota técnica conjunta CD CF nº 1/2020.
'(?) De todo modo, no PLDO 2021, verifica-se uma evolução no contexto da
atividade de planejamento governamental, tendo em vista o atendimento parcial
da prescrição contida no art. 45 da LRF, de que a lei orçamentária não
inclua projetos novos enquanto não forem adequadamente atendidos aqueles 'em
andamento' e contempladas as despesas de 'conservação do patrimônio público',
nos termos em que dispuser a LDO.
A priorização de projetos em andamento visa a mitigar o problema de 'obras
inacabadas' e, nesse sentido, o PPA 2020-2023 contribui para esse processo ao
elencar projetos em andamento como prioritários. Ao corroborar a escolha
expressa no PPA 2020-2023 e prestigiar os projetos em andamento, o PLDO 2021
opera na mesma direção, para minorar a ineficiência no gasto público'. (grifos
acrescidos)
Além do Plano Plurianual (PPA)
2020-2023, supracitado, em 2021 foi iniciado o funcionamento do Cadastro
Integrado de Projetos de Investimento (CIPI[6]), viabilizado pelo Ministério da
Economia, que é um registro centralizado de informações de projetos de
investimento em infraestrutura, custeados com recursos dos Orçamentos Fiscal e
da Seguridade Social.
Nota-se que, após exigências do TCU por
mais de 12 anos, finalmente o governo federal viabilizou um cadastro integrado
de obras públicas, possibilitando que o Poder Executivo Federal demonstre ao
Poder Legislativo, anual e tempestivamente, quais projetos devem ser
adequadamente atendidos antes que novos projetos recebam alocação orçamentária.
Portanto, o Congresso Nacional, a rede de controle brasileira e a sociedade em
geral devem ficar alertas quanto à efetiva destinação, nas leis orçamentárias anuais, de recursos federais suficientes para
as obras em andamento, com o objetivo de evitar que a priorização de obras
novas resulte no aumento das obras inacabadas no país.
** Eventuais opiniões são pessoais e não expressam
posicionamento institucional do TCU.
[1] Disponível em https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/25/orcamento-2021-foi-aprovado-sob-pesadas-criticas
[2] Ver relatório e voto do Acórdão 1.188/2007-Plenário, disponível em
https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/pesquisa/integrada
[3] Ver, por exemplo, relatório e voto dos Acórdãos 1.188/2007, 617/2010,
46/2014, 148/2014 e 2451/2017, todos do Plenário do TCU.
[4] Ver relatório e voto dos Acórdãos 1.079/2019 e 1.328/2020, ambos do
Plenário.
[5] Nota técnica conjunta nº 2/2019 para o PLDO 2020 e nº 1/2020 para o PLDO
2021, disponíveis em
https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-2-2019-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-de-diretrizes-orcamentarias-para-2020-pln-5-2019/view
e https://www12.senado.leg.br/orcamento/documentos/estudos/tipos-de-estudos/notas-tecnicas-e-informativos/nota-tecnica-conjunta-ndeg-1-2020-subsidios-a-apreciacao-do-projeto-de-lei-de-diretrizes-orcamentarias-para-2021/view
[6] Ver Decreto 10.496/2020 e Portaria Seges/ME 25.405/2020. Sistema CIPI
disponível em https://cipi.economia.gov.br/cipi-frontend/acesso-externo
Por Igor
Pereira Oliveira, no Jota
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