O negacionismo do déficit da previdência

 Por Pedro Fernando Nery 

Segundo o dicionário, “negacionismo” é a ação de negar uma realidade que pode ser verificada empiricamente, mas que constitui uma verdade incômoda.  Não é novidade que a Previdência é um dos principais itens por trás do grave desequilíbrio fiscal e que continuará a agravá-lo à medida que o envelhecimento da população se acentuar. Desnudado pela queda de receitas, o déficit deve subir 70% neste ano e mais 40% em 2016, chegando a incríveis R$ 120 bilhões, ou 2,7% do PIB. Essa proporção seria 3 vezes maior do que os 0,9% do não tão distante ano de 2013. Apesar da situação dramática e da necessidade de enfrentá-la, reformas esbarram em um argumento tão popular quanto inacreditável: o de que não existe déficit. Entender o argumento da chamada “falácia do déficit” e aprender a rebatê-lo se faz essencial neste momento.

Propagada por advogados previdenciários, sindicalistas e políticos, essa antiga tese foi  a principal conclusão da 1ª audiência realizada em 2 de setembro  no Congresso para instruir a MP 676, que cria a fórmula 85/95 móvel. As diversas e inventivas razões dos “negacionistas” têm um fio condutor comum: a contabilidade do INSS deveria incluir outras receitas e excluir certas despesas. É no argumento do “mito do déficit” que a contabilidade criativa encontra a Previdência.

Do lado do gasto, defende-se que as aposentadorias rurais (R$ 54 bilhões até julho) sejam excluídas da conta do INSS, e pagas de outra forma pelo governo. A justificativa da exclusão é que esse aposentado não contribui diretamente para o sistema, mas recebe dele. Tirar o rural do INSS reduz a despesa sem piorar a receita: não haveria mais déficit.  Trata-se de ideia análoga a de sugerir, para um plano de saúde em dificuldade, que não se leve em conta os pacientes com câncer. O INSS constitui um seguro social, e o sinistro― como o câncer do plano de saúde ou uma batida em um seguro de carro ― tem que ser plenamente contabilizado.

A mágica – e falta de lógica – de sumir com um segurado que dê mais despesa e menos receita do que a média poderia ser aplicada a outros grupos, evidenciando a fragilidade do argumento. A mulher contribui por menos tempo do que o homem, mas vive mais. O gaúcho tem expectativa de vida maior que a média, e lá há mais aposentados e menos contribuintes. O INSS talvez não tivesse déficit se mulheres ou os estados do Sul fossem tirados da conta, mas isso obviamente não faz sentido. Como outros pontos dos negacionistas, tirar os rurais do INSS é como trocar moedas dos bolsos de uma mesma calça (neste caso, o Tesouro).

Já pelo lado da receita, levanta-se que tributos da Seguridade, Cofins e CSLL, deveriam ser completamente vinculados e considerados como receitas do INSS. Não se explica que outras despesas devem parar de ser financiadas por esses impostos. Tiraríamos dinheiro da saúde (que também é parte da Seguridade)? Do investimento? O olho gordo nesses tributos parece também ignorar que foi justamente a desvinculação que permitiu o crescimento dessas contribuições. Sem a DRU, Cofins e CSLL não teriam o valor que têm hoje.

Cabe lembrar que esses impostos já são usados hoje para cobrir o rombo do INSS. Um pouco mais de reflexão revela que com a aceitação deste tipo de argumento jamais haverá déficit, bastando contabilizar como receita do INSS o dinheiro dos impostos usados para cobrir seu rombo. Em 2016, talvez seja a nova CPMF.

Outro argumento que alimenta a “falácia da falácia” do déficit previdenciário é a existência da dívida ativa do INSS: com esse dinheiro que deixa de ser arrecadado, o déficit não existiria, dizem alguns. Porém, mesmo que conseguisse recuperar o que nenhum banco consegue (toda a dívida de seus credores), o INSS pagaria todos os benefícios de 2015 só até setembro.  Estes cerca de R$ 300 bilhões são insuficientes porque há na alegação uma confusão elementar que não distingue um estoque (a dívida ativa) de um fluxo (o pagamento de benefícios).

Infelizmente, ainda que fizessem sentido, nenhum dos elementos que servem para negar o déficit poderia fazer frente ao seu aumento perante o processo de envelhecimento da população. Cofins e CSLL são impostos, rígidos, incapazes de acompanhar a transição demográfica, veloz. Não se trata de uma questão contábil, mas de um contingente cada vez maior de inativos a ser financiado por um contingente cada vez menor de trabalhadores em atividade. O problema precisa ser encarado, e sem contabilidade criativa, como foi no resto do mundo ― nos Estados Unidos, o país mais rico do planeta, já se fala em idade mínima de 70 anos nas eleições primárias presidenciais dos republicanos.

Para o matemático e financista Nassim Taleb, o maior risco que as pessoas correm hoje é viver demais “inesperadamente”, sem se prepararem financeiramente para isso. Se o Brasil fosse uma pessoa, a afirmação se aplicaria perfeitamente.  Precisamos reconhecer que, apesar do descontentamento dos atuais aposentados, nossa Previdência é das mais generosas do mundo. Segundo o Global AgeWatch Index de 2015, espécie de IDH da população idosa, somos o 13º no mundo em segurança da renda, muito embora sejamos apenas o 56º no ranking total e estejamos apenas depois da 70ª posição na comparação do PIB per capita da população como um todo.

O déficit existe, e só vai piorar à medida que a proporção de idosos na população triplicar nas próximas décadas.  Hoje, segundo o IBGE, já há mais famílias brasileiras com cachorros do que com crianças, que sustentariam a Previdência no futuro. Só que cachorros não recolhem contribuição previdenciária.  De fato, a negação do déficit tem uma única lógica: em um país que ainda tem relativamente muitos jovens e poucos idosos, seria mais do que natural que realmente não houvesse déficit. Essa não é mais a nossa realidade.

O negacionismo do déficit está na ponta da língua dos que, em dissonância cognitiva, precisam justificar a concessão de mais benefícios, seja na Justiça ou na política. Mas “a verdade é o que é, e segue sendo verdade ainda que se pense o revés”, dizia o poeta Antonio Machado. Enquanto no debate político ainda se nega a existência do problema, o Tribunal de Contas da União estima déficit atuarial de incríveis R$ 3 trilhões em 2050. É déficit pra cachorro.

Em tempos de impeachment e “golpismo”, o que é verdade e o que é mentira?

  Por Allan Coelho Duarte 

A conjuntura atual é conturbada. A economia vai mal, a política nem se fala. Em tempos de crise fiscal e instabilidade no Congresso, propagam-se falácias e teorias descabidas acerca do futuro do país. Há quem clame por mudança e quem brade “golpismo”.

Mas, afinal, quem assume em caso de queda da presidente da República? Por quais meios ela pode ser destituída? É real a possibilidade de um impeachment? E a cassação pelo TSE? Quais os riscos que o desenrolar de tal processo poderia trazer para o país? Qual o papel do povo brasileiro e como a opinião pública influencia no processo?

A seguir, tentarei responder a cada uma dessas questões.

Hipótese 1: Impeachment

As buscas no Google combinando as expressões “impeachment” e “quem assume” cresceram cerca de 350% neste ano. As pesquisas sobre o vice-presidente, Michel Temer, também dispararam, demonstrando que há grande interesse público acerca do tema. No entanto, o que é verdade e o que é mentira?

Em primeiro lugar, cabe esclarecer que o impeachment consiste em processo instaurado com base em denúncia de crime de responsabilidade contra certas autoridades, como o presidente da República, o vice-presidente, ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal.

Especificamente no caso do presidente da República, o art. 85 da Constituição Federal de 1988 define que são crimes de responsabilidade os atos que atentem contra a Constituição e, especialmente, contra: a existência da União; o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; a segurança interna do País; a probidade na administração; a lei orçamentária; e o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Ademais, o parágrafo único do art. 85 afirma que os crimes supracitados serão definidos em lei especial, que também estabelecerá o processo de julgamento. Essa norma já existe, é a Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, que define inúmeras hipóteses, amplas e genéricas, de crimes de responsabilidade, como, por exemplo, “infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária”, “permitir, de forma expressa ou tácita, a infração de lei federal de ordem pública” ou mesmo “proceder de modo incompatível com a dignidade, a honra e o decoro do cargo”.

Ora, resta claro que tanto a Constituição quanto a Lei nº 1.079, de 1950, deixaram significativo espaço para interpretações acerca do que se enquadra no conceito de crime de responsabilidade. Assim, a perda de apoio político e social certamente facilita a deflagração do processo, uma vez que, conforme acima exemplificado, não é difícil, ao contrário do que muitos propagam, encontrar uma justificativa jurídica válida para abertura do processo.

Até porque, quanto a isso, a Constituição e a Lei permitem que qualquer cidadão faça a denúncia contra o presidente da República por crime de responsabilidade perante a Câmara dos Deputados, à qual caberá a admissão da acusação e a consequente abertura do processo de impeachment mediante voto de dois terços de seus membros, ou seja, 342 deputados federais dos 513 existentes (Constituição Federal, art. 51, I). Não há demais exigências. A Lei permite, em seu art. 16, até mesmo que os documentos comprobatórios da denúncia não sejam apresentados inicialmente, exigindo apenas a indicação do local onde estes possam ser encontrados futuramente.

Portanto, caso a Câmara considere que as artimanhas utilizadas pelo Tesouro Nacional – com consentimento da presidência da República, para artificialmente inflar os cofres públicos, mediante atraso no repasse de bilhões aos bancos públicos nos últimos anos – se enquadram em qualquer um dos itens da Lei nº 1.079, de 1950, que definem os crimes de responsabilidade, haverá justificativa jurídica mais que válida para início do processo, desde que seja obtido o quórum de dois terços naquela Casa. Até porque, conforme acima exposto, diante da vastidão conceitual deixada pelo legislador constitucional e infraconstitucional, a decisão de se enquadrar uma prática como crime de responsabilidade é, acima de tudo, política.

Ou seja, as “pedaladas” podem, sim, configurar subsídios mais que suficientes para abertura de um processo de impeachment. Acerca do tema, vale destacar que cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU) apenas apreciar anualmente as contas do presidente da República, mediante a emissão de parecer prévio, conforme ocorreu recentemente, quando o órgão, em votação unânime, ofereceu parecer orientando pela rejeição das contas. Pronto, o TCU não tem mais nenhum papel direto no julgamento das contas presidenciais, que deverá ser feito pelo Congresso, conforme inciso IX do art. 49 da Constituição.

No entanto, ao contrário do que se propaga, a rejeição das contas, que sequer exige quórum qualificado, não deflagra a abertura do processo de impeachment. Apenas pode servir de justificativa para a abertura de um processo, que só será instaurado, não custa repetir, com aprovação de dois terços da Câmara. Ademais, não necessariamente o Congresso precisa rejeitar as contas da presidente para que existam subsídios para um impeachment. A abertura de um processo e a eventual cassação do mandato presidencial são atribuições do Poder Legislativo que não estão obrigatoriamente interligadas a tal rejeição. Conforme anteriormente exposto, se os deputados federais considerarem que as pedaladas fiscais ou quaisquer outros atos do governo são contrários, por exemplo, à dignidade, à honra e ao decoro do cargo de presidente da República, pode ser deflagrado o impeachment, conforme item 7 do art. 9º da Lei nº 1.079, de 1950.

A partir daí, é com o Senado. Se a Câmara oficializar a acusação ao chefe do Poder Executivo, este será suspenso das suas funções (e terá metade de sua remuneração cortada) imediatamente após a instauração do processo pelo Senado¹. No caso de crime de responsabilidade quem decide é o Senado. O único papel do Supremo Tribunal Federal (STF) é ceder seu presidente, que presidirá o julgamento do acusado. Entretanto, quem condena são os senadores, mediante voto de dois terços de seus membros, ou seja, 54. Em caso de condenação, a presidente da República ficará oito anos impossibilitada de exercer qualquer exercício de função pública². Não poderá nem mesmo realizar concurso público. E isso sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis. ³

O rito previsto na Lei de Crime de Responsabilidade e na Constituição é esse. Exigências extras, como as definidas pelo presidente da Câmara, Eduardo Cunha, que estabelecem, por exemplo, a formação de uma comissão especial para analisar previamente o pedido de impeachment, são determinações processuais previstas no art. 218 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que é uma resolução e, portanto, também é norma primária, hierarquicamente no mesmo nível que qualquer lei ordinária ou complementar. A diferença é apenas que, precipuamente, uma resolução disciplina assuntos políticos e administrativos internos da respectiva Casa Legislativa. Dessa forma, a decisão liminar do STF de suspender tais ritos aparentemente invadem assuntos interna corporis do Legislativo e exaltam um excesso de intervencionismo do Judiciário. A Câmara não está descumprindo o ordenamento jurídico. As exigências legais e constitucionais, como o quórum de dois terços para a abertura do processo, continuarão tendo de ser atendidas. A Casa apenas regulamentou, de forma legal, o rito da matéria antes da votação de mérito, o que acontece também, por exemplo, com as Medidas Provisórias, regulamentadas pela Resolução nº 1, de 2002-Congresso.

Mas, após todo o rito processual ter sido cumprido, se realmente ocorrer a perda do mandato, quem assume? O art. 79 da Constituição afirma que é o vice-presidente da República, a quem caberá completar o tempo de mandato do impeachmado.

Porém, no caso de cassação também do vice, o presidente da Câmara dos Deputados não se torna presidente da República. O que ocorre é que o art. 80 da Carta Magna diz que, em caso de impedimento ou vacância do presidente e do vice, serão sucessivamente chamados ao exercício da presidência o presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado e o do Supremo Tribunal Federal. Mas esse exercício é apenas temporário. Se realmente houver vacância dos cargos de presidente e vice-presidente da República, há realização de novas eleições, conforme art. 81 da Constituição.

Nesse caso, se as vacâncias ocorrerem nos dois primeiros anos do mandato, ou seja, até o fim de 2016 se considerarmos o mandato presidencial em curso, haverá novas eleições diretas para presidente e vice, noventa dias após a abertura da última vaga; porém, se as vacâncias se derem nos dois últimos anos (2017-2018), as eleições para ambos os cargos serão indiretas, ou seja, não serão os cidadãos que votarão, mas os parlamentares que compõem o Congresso, e ocorrerão dentro de trinta dias após a última vacância. Por fim, sobre o tema, vale ressaltar que os eleitos, em quaisquer das hipóteses analisadas, não serão empossados para um novo mandato de quatro anos, mas apenas para governar durante o tempo que faltava para que os impeachmados cumprissem seus mandatos. É o chamado “mandato-tampão”.

Hipótese 2: Cassação do mandato pelo TSE

Quem nunca recebeu uma corrente de Whatsapp ou Facebook conclamando o povo brasileiro a votar nulo nas eleições, pois, caso mais da metade da população assim o fizesse, não haveria eleitos e teria de ser convocado um novo pleito. Lembram-se disso? Pois é, podem esquecer de uma vez por todas.

A confusão se dá devido ao art. 224 do Código Eleitoral afirmar que, se a nulidade atingir mais da metade dos votos do país nas eleições presidenciais, estaduais ou municipais, julgar-se-ão prejudicadas as demais votações e o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) marcará dia para nova eleição. Todavia, essa nulidade a que se refere nossa legislação não é o voto nulo ou em branco, os quais sequer entram no cômputo dos votos totais ou para determinação do quociente eleitoral. Eles são simplesmente ignorados, como se nunca tivessem existido. Portanto, ao contrário do que as citadas correntes dizem, em tese, se o País inteiro votar nulo ou em branco e apenas uma pessoa votar em um candidato, este será eleito, sem necessidade de novas eleições.

Essa nulidade a que diz respeito o art. 224 supracitado tem grande relevância para nosso estudo. Ela se refere à constatação de alguma fraude no processo eleitoral, como, por exemplo, compra de votos ou recebimento de recursos ilegais durante a campanha. Em tais hipóteses, a Lei é clara ao afirmar que deverão ser convocadas novas eleições se a nulidade abarcar mais de 50% dos votos.

Entretanto, o TSE considera que esse dispositivo se aplica para candidatos eleitos em primeiro turno⁴, uma vez que, em tal caso, a decretação, pela Justiça Eleitoral, da nulidade dos votos do candidato vencedor já significa que houve a nulidade de mais da metade dos votos válidos. Em razão do silêncio normativo acerca de quando a nulidade englobar menos de 50% dos votos válidos no primeiro turno, ou seja, quando o candidato tiver sido eleito no segundo turno, o TSE vinha aplicando o entendimento de que o segundo mais votado deveria assumir, se este tivesse maioria absoluta dos votos em primeiro turno, após se considerar a exclusão dos votos anulados do universo dos votos válidos; ou, caso o segundo mais votado não tivesse obtido maioria absoluta após as anulações, o entendimento de que deveria haver um novo segundo turno entre os dois candidatos mais votados no primeiro, excluído o cassado⁵.

Alguns Governadores estaduais devem seus mandatos a tal decisão. No ano de 2009, o TSE decidiu cassar os diplomas do governador do Maranhão, Jackson Lago, e de seu vice, Luiz Carlos Porto, acusados de terem comprado votos e abusado do poder econômico durante a campanha eleitoral. Concomitantemente, foi decido que a segunda colocada nas eleições, Roseana Sarney deveria ser empossada, juntamente de seu vice, João Alberto, uma vez que, após exclusão dos votos nulos de Jackson Lago, ela tinha maioria absoluta dos votos válidos no primeiro turno. O mesmo ocorreu na Paraíba, também em 2009, quando o mandato do então governador, Cássio Cunha Lima, foi cassado pela Justiça Eleitoral, que deu posse ao segundo colocado, José Maranhão.

Outro exemplo é o do ex-governador do Tocantins, Marcelo Miranda, e de seu vice, Paulo Sidnei, que haviam sido eleitos em primeiro turno nas eleições de 2006, mas tiveram seus mandatos cassados em 2009, por abuso de poder político. Conforme o entendimento da Justiça Eleitoral supracitado, o segundo colocado geral não assumiu, já que houve nulidade de mais da metade dos votos válidos, uma vez que Marcelo Miranda tinha sido eleito em primeiro turno, ou seja, com mais de 50% dos votos válidos. Assim, foi realizada nova eleição, que foi indireta, realizada pela Assembleia Legislativa do Tocantins, já que faltavam menos de dois anos para o término do mandato do cassado.

Ocorre que o TSE atualmente investiga, em quatro processos distintos, a entrada de doações ilegais à campanha do PT na eleição presidencial de 2014. Nesse caso, havendo declaração de nulidade dos votos dados à presidente Dilma Rousseff e a consequente perda de mandato, diferentemente dos casos de crime de responsabilidade, não há que se falar em autorização de abertura de processo pela Câmara ou em julgamento pelo Senado, tudo se resolve no âmbito do Poder Judiciário. Ademais, uma vez que a presidente não obteve mais de 50% dos votos válidos em primeiro turno e, considerando que o candidato Aécio Neves teria a maioria absoluta votos já em primeiro turno se os votos direcionados à candidata do PT fossem anulados (Dilma obteve 41,59% e Aécio 33,55% dos votos válidos em primeiro turno. Logo, excluindo-se o percentual da presidente, Aécio teria 57,43% dos votos válidos), levando em consideração a supracitada jurisprudência do TSE, este poderia ser empossado sem a realização de novas eleições.

No entanto, cumpre informar que a Lei nº 13.165, de 29 de setembro de 2015, acrescentou § 3º ao art. 224 do Código Eleitoral, para impedir que o entendimento do TSE acima explanado continuasse a se propagar. De acordo com o novo parágrafo, a decisão da Justiça Eleitoral que implique no indeferimento do registro, na cassação do diploma ou na perda do mandato de candidato eleito em pleito majoritário acarreta, após o trânsito em julgado, a realização de novas eleições, independentemente do número de votos anulados, afastando, assim, casos similares aos anteriormente examinados.

Porém, especificamente em relação às últimas eleições presidenciais, tal dispositivo poderia ser inócuo, pois foi aprovado apenas em 2015. À primeira vista, o parágrafo acrescido ao Código não modifica o processo eleitoral propriamente dito, devendo, portanto, ser aplicado de imediato, o que impediria a posse de Aécio em caso de cassação da presidente pela Justiça Eleitoral. Todavia, caso o STF decida que ocorreu, sim, alteração do processo eleitoral, a mudança terá de respeitar o princípio da anterioridade eleitoral, o qual, nos termos do art. 16 da Constituição, define que a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. Nesse sentido, não custa lembrar que a decisão acerca da aplicação ou não do princípio da anterioridade eleitoral costuma ser controversa e polêmica. Recentemente, o STF decidiu que a Lei da Ficha Limpa alterava, sim, o processo eleitoral e, consequentemente, não poderia ser aplicada às eleições do ano de sua publicação, 2010. O detalhe é que o STF só tomou essa decisão após a nomeação do Ministro Luiz Fux, que desempatou a votação (que foi de seis a cinco), a favor do respeito ao princípio da anterioridade. Logo, fica claro que existem divergências de interpretação entre os Ministros do Supremo acerca do que altera, ou não, o processo eleitoral.

Portanto, existe um problema de complexidade jurídica que permite que o TSE tente aplicar a jurisprudência anterior ou altere seu entendimento, já absorvendo a mudança legislativa realizada, o que seria o mais prudente. Se o TSE tentar manter o seu entendimento em situações de cassação similares, antes da alteração do Código Eleitoral, o caso deverá ser decidido pelo STF.

No caso de cassação do mandato, novamente, não há assunção definitiva ao poder do presidente da Câmara ou de qualquer outro. Se cassados os mandatos tanto da presidente quanto de seu vice, deverá haver a convocação de novas eleições, diretas ou indiretas, dependendo de a cassação se efetivar nos dois primeiros ou nos dois últimos anos do mandato; ou a posse do segundo colocado, Senador Aécio Neves, juntamente de seu candidato a vice, Senador Aloysio Nunes. Qual entendimento irá prevalecer dependerá da decisão do TSE acerca da aplicação, ou não, da jurisprudência até então utilizada pelo Tribunal, e da decisão do STF, sobre a validade do princípio da anterioridade eleitoral para o caso.

Desfecho

Seja qual for o desfecho desse imbróglio, o país sairá indiscutivelmente deteriorado da atual crise política e se encontrará em um horizonte ainda mais incerto. A definição do que se qualifica como crime de responsabilidade, em razão da amplitude do ordenamento jurídico aplicável e do poder decisório do Poder Legislativo na questão, tem um viés político muito significativo. Ademais, caso o TSE venha a optar por manter a jurisprudência até então utilizada e dê posse ao segundo mais votado nas eleições de 2014, estará ignorando uma mudança legislativa recente e legitimando um governo que, de fato, não foi eleito pela maioria dos brasileiros, o que abriria caminho para uma agrura política sem precedentes.

Portanto, uma vez que o Legislativo costuma se guiar pelo “clamor das ruas” e o TSE não tem uma linha de atuação absolutamente definida em caso de cassação do mandato presidencial, a manifestação popular terá papel importantíssimo na definição dos rumos do país, tanto na potencial deflagração de um processo de impeachment quanto nas ilações posteriores, no caso de uma condenação.

Apesar de, à primeira vista, poder parecer sedutora a ideia de simplesmente se derrubar o governo atual e se buscar uma nova ordem neste momento de crise política, econômica e social, os cidadãos pátrios precisam refletir e avaliar as repercussões de um possível impeachment. Precisamos assumir nossa responsabilidade como eleitores. Entender o relevante papel social que existe no voto e que a crítica deve também ser prévia a este e não apenas posterior. Não podemos apenas culpar presidentes e parlamentares e solicitar a queda destes quando não mais estiverem satisfazendo os nossos próprios desejos egoístas. Ao contrário, nos cabe assumir que eles são, sim, reflexo e representantes de seus eleitores, por mais que a nossa tendência seja imediatamente a de negar tal realidade perturbadora. Afinal, foram eleitos com milhares, ou milhões, de votos. Obviamente, não deve preponderar a irresponsabilidade de quem seja culpado pelo cometimento de crimes, mas deve existir uma análise séria e meticulosa do que é culpa de fato e do que é impaciência, egocentrismo e sede de benefícios individuais em detrimento do bem comum.

O Brasil tem apenas 27 anos de democracia. Nesse intervalo, foram quatro presidentes eleitos por voto popular, direta e democraticamente: Fernando Collor de Mello, Fernando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff. O primeiro foi deposto por corrupção em 1992. Os outros dois sofreram ameaças de cassação: FHC sofreu 17 denúncias solicitando o seu impeachment e perdeu grande parte do apoio popular durante o seu segundo mandato quando fez reformas duras, mas necessárias; já Lula recebeu 34 denúncias, especialmente durante o “mensalão”, em 2005. Assim, caso confirmado o impeachment de Dilma, esta seria a deposição do segundo presidente da República – entre quatro, em um curtíssimo intervalo de tempo, principalmente se ponderado perante o parâmetro de tempo da História.

A mensagem que isso transmite é a de uma democracia ainda pouco consolidada. Composta por políticos impossibilitados de governar a médio e longo prazo, seja por erros próprios ou pelas exigências individualistas de uma população extremamente impaciente, incapaz de arcar com as consequências de um governo eleito democraticamente que não mais a agrada e que, por isso, pressiona seus governantes a agirem pensando apenas em aumentar sua popularidade no curto prazo para garantir a vitória nas próximas eleições. Ou seja, há problemas nas expectativas, nos incentivos e nas ações tanto dos representantes quanto dos representados.

Conclusão

Diante de todo o exposto, é possível concluirmos que:

1) O impeachment é uma opção viável, resguardada constitucional e legalmente. Para se deflagrar o processo, basta que dois terços dos deputados federais decidam que algum ato da presidente da República se enquadra em alguma das vastas hipóteses de crime de responsabilidade. Após deflagração do processo, caberá ao Senado julgar a presidente, necessitando de voto de dois terços de seus membros para confirmar a condenação. Se o impeachment se efetivar, o vice deve assumir. Caso este também seja impeachmado, deverão ser convocadas novas eleições diretas, se o processo finalizar nos primeiros dois anos do mandato presidencial (até o final de 2016), ou indiretas, se o processo finalizar nos dois últimos anos (a partir de 2017). O presidente da Câmara dos Deputados não é sucessor definitivo do presidente da República;

2) A cassação do mandato da presidente e do vice-presidente da República pelo TSE também é uma opção juridicamente válida. Caso o Tribunal decida que houve abuso de poder econômico, compra de votos, recebimento de recursos ilícitos ou quaisquer outras ilegalidades durante a campanha, poderá declarar a nulidade dos votos. Se tal hipótese se confirmar, o TSE terá de decidir se convoca novas eleições, adotando o novo dispositivo incluído no Código Eleitoral neste ano de 2015, ou se tenta invocar a anterioridade eleitoral e mantém a jurisprudência até então utilizada e dá posse ao segundo mais votado, Senador Aécio Neves. Se prevalecer o último entendimento por parte do TSE, a decisão final acerca do tema, após recurso, caberá ao STF;

3) Uma vez que a previsão de impeachment é constitucional, legal e só ocorrerá se houver apoio da maior parte da população, em razão desta conduzir as ações dos parlamentares, não há que se falar em “golpismo”. O tratamento legal e constitucional pouco objetivo acerca do crime de responsabilidade e do processo de impeachment deixa a cargo do Legislativo definir quando deve ocorrer a cassação de um mandato presidencial, se tornando um equivalente manco, porém semelhante, ao voto de desconfiança, ou censura, previsto em regimes parlamentaristas, o que deixa o regime presidencialista nacional mais flexível e ágil para responder à opinião pública. Ocorre que os congressistas são guiados pela vontade do povo, que, muitas vezes, como nos mostra a História, é inconsequente e autocentrada. Logo, o país terá sua democracia e suas instituições políticas cada vez mais fortalecidas à medida que sua população passar a ser mais crítica, tanto em relação aos atos de seus governantes quanto aos seus próprios.

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¹ Lei nº 1.079, de 1950, art. 23, § 5º.

² A Lei, em seu art. 2º, fala em cinco anos. No entanto, esse trecho foi revogado pela Constituição Federal de 1988, que, no parágrafo único de seu art. 52, afirmou que o impedimento é de oito anos.

³ Constituição, art. 52, parágrafo único, e Lei nº 1.079, de 1950, art. 80, parágrafo único.

⁴ Acórdão 21.320, relator Min. Luiz Carlos Madeira, 09. 11.2004.

⁵ Consulta 1.657/PI, relator Mln. Eliana Calmon, 19.12.2008.

Podemos justificar o Fies com base nas falhas do mercado de crédito?

Por Paulo Springer e Fernando Meneguin*

A teoria econômica tradicional nos ensina que um ambiente perfeitamente competitivo e sem falhas de mercado gera uma situação eficiente, definida como aquela em que não se pode melhorar a situação de um agente econômico sem piorar a de outro (ou, no jargão econômico, um ótimo de Pareto). O fato de os mercados competitivos e sem falhas de mercado gerarem uma situação eficiente é uma visão idealizada do sistema. Na realidade, entretanto, os pressupostos de concorrência perfeita e ausência de falhas de mercado são frequentemente violados na vida real, o que impede que ocorra uma alocação que seja ótima de Pareto (sobre “falhas de mercado” ver, neste site, o texto “Por que oGoverno deve Interferir na Economia?”).

Neste artigo iremos discutir algumas dessas falhas no mercado de crédito, que impedem (ou dificultam) o atingimento de uma alocação que seja Pareto-eficiente. A principal falha em questão é a assimetria de informações, ou seja, o emprestador não conhece bem as características do potencial tomador de empréstimo.

A assimetria informacional pode ser vista sob duas perspectivas: seleção adversa  e risco moral.

O fenômeno da seleção adversa acontece porque os bancos não têm pleno conhecimento da capacidade de pagamento dos tomadores. Por exemplo, duas pessoas físicas, que trabalham em uma mesma empresa e ocupam cargos semelhantes. Uma pode estar em vias de ser demitida e outra não. Ambos os funcionários conhecem (ou, pelo menos, têm uma noção razoável) de sua probabilidade de ser demitido, mas o banco não tem acesso a essa informação e por isso não têm como selecionar o indivíduo que terá maior capacidade de pagamento de um empréstimo no futuro próximo. Podemos também utilizar um exemplo de dois microempresários, suponhamos duas padarias. Uma é reconhecida em seu bairro pela boa qualidade do pão que produz, a outra não: a boa padaria tem melhores perspectivas financeiras futuras, mas o banco não detém essa informação. O mesmo raciocínio é válido para grandes empresas. A empresa conhece melhor que o banco emprestador os lançamentos que pretende fazer nos próximos anos ou a chance de ser bem sucedida em uma negociação envolvendo a transferência de terrenos para a construção da planta industrial.

O problema de seleção adversa surge, portanto, da incapacidade de o banco conhecer bem o tomador do empréstimo. Já o risco moral, a segunda forma de assimetria de informações que estamos analisando, deriva do fato de o tomador do empréstimo passar a se comportar de forma diferente – e mais arriscada – justamente porque conseguiu o empréstimo. Expressões como “muito grande para quebrar” refletem uma situação de livro-texto de risco moral. O tomador sabe que, se quebrar, poderá criar uma cadeia dedefaults, com consequências desastrosas para a economia. Como o nome sugere, o risco moral nesse caso é mais alto para grandes tomadores, sejam países ou grandes corporações. Os bancos, cientes de que o não pagamento da dívida por parte desses tomadores pode gerar forte prejuízo, acabam se sentindo obrigados a renegociar as condições do financiamento.

Mas o risco moral também envolve pequenos tomadores. Por exemplo, uma empresa está endividada e se defronta com duas alternativas de investimento. Uma pouco arriscada, mas com retorno baixo, e outra muito arriscada, mas com retorno elevado. Se utilizasse o capital próprio, a empresa poderia optar pela estratégia menos arriscada. Mas, se o capital é de terceiros, ela pode optar pelo investimento mais arriscado pois, se ganhar, paga o empréstimo e obtém um lucro elevado, se perder, perde os recursos de outrem, que eventualmente serão cobrados em juízo, mas não necessariamente pagos ou pagos com defasagem e de forma parcial, conforme decisão judicial.

Seja qual for a causa da informação assimétrica, se seleção adversa ou risco moral, não há como um banco discriminar cada tomador, cobrando-lhe a taxa de juros de acordo com o risco específico que esse tomador traz. Sem conhecer bem o cliente, resta ao banco fixar a taxa de juros em conformidade com um risco médio, esperado para aquele tipo de cliente. Isso faz com que bons pagadores, que mereceriam pagar juros mais baixos, sejam onerados mais fortemente. Dependendo de quão elevado for esse custo extra, o bom pagador pode desistir de contrair o empréstimo. No limite, o mercado de crédito ficaria só com os maus pagadores, que seriam aqueles dispostos a pagar taxas mais altas, pois já têm em mente que não vão pagar o empréstimo tomado. Mas essa não seria uma situação de equilíbrio, pois, se há somente maus pagadores, a taxa de juros deveria refletir o risco máximo. No limite, se há somente “maus pagadores” para os quais o credor não consegue recuperar nada do valor emprestado, então a taxa de juros deveria ser infinita, e o mercado de crédito deixaria de existir¹. De uma forma geral, contudo, o mercado encontra uma taxa de juros de equilíbrio, em que o prêmio de risco exigido pelo credor não é tão elevado a ponto de afugentar os bons pagadores do mercado.

Como resolver os problemas da seleção adversa e do risco moral? No caso da seleção adversa, um passo inicial é tentar conhecer melhor o cliente. No caso de pessoas físicas, os tomadores preenchem cadastros em que suas diversas características – estado civil, posição na ocupação, tempo na atividade, tamanho da família, idade, etc – são avaliadas e permitem ao credor inferir o risco de crédito associado àquele indivíduo. Para firmas, os credores podem analisar balanços e contar com análises setoriais. Quanto maior for o tomador, maior será o interesse do credor para analisar em profundidade as características de quem está demandando crédito.

Pesquisas cadastrais e outras formas de análise do tomador contribuem para reduzir, porém não eliminar o problema da seleção adversa. Em primeiro lugar, porque há um trade-off. Informação custa dinheiro, portanto, há um limite de recursos que o credor está disposto a despender para obtê-las. A partir de determinado nível, é mais eficiente manter-se desinformado.

Em segundo lugar, porque a habilidade de pagamento de um tomador depende de uma série de fatores não mensuráveis, que dificilmente são capturados em questionários. Anteriormente demos alguns exemplos de tais fatores, como a probabilidade de perder o emprego, a qualidade do produto ou a perspectiva de novos lançamentos.

Diante da incapacidade de resolver o problema de assimetria de informações, a solução para os credores vem com a exigência de garantias. As instituições financeiras passam a solicitar, na maioria dos tipos de empréstimos, garantias para uma futura perda da capacidade de pagamento dos tomadores. Quanto mais sólida for a garantia, menor será a taxa de juros cobrada.

Esse procedimento, aliado a outros como securitização da dívida, cria mecanismos de proteção para o credor. Via de regra, é solicitado do tomador de empréstimo de 100% a 200% de garantias sobre o valor financiado. Se o empréstimo é para a aquisição de um bem, normalmente este próprio bem é a garantia, como exemplo a compra de um automóvel, que, se não for pago, é incorporado ao patrimônio do credor.

A garantia para um empréstimo tomado pode ser pessoal ou real. Na garantia pessoal, um garantidor se comprometerá em arcar com a dívida, caso o devedor principal não o faça. São exemplos de garantia pessoal: aval e fiança. Na garantia real, o devedor apresenta um bem que poderá ser vendido pelo credor caso haja o inadimplemento da dívida. São exemplos de garantia real: penhor, hipoteca, anticrese e alienação fiduciária.

A questão que se coloca é: o mercado é capaz de encontrar soluções pareto-eficientes para resolver o problema da assimetria de informações? A resposta é negativa. Se a solução via mercado envolve algum tipo de garantia, aqueles indivíduos ou empresa que são potencialmente bom pagadores podem ficar sem crédito se não dispuserem de garantias suficientes.

Por isso, o Governo muitas vezes entra para oferecer crédito sem a exigência de garantias ou com garantias menores do que as que seriam pedidas pelo mercado. Isso seria uma típica intervenção pública para corrigir uma falha de mercado: a incapacidade do mercado privado de conceder crédito para bom pagador que não disponha de garantias para oferecer. Vamos analisar, como exemplo, o problema do crédito estudantil.

Vários países adotam programas de crédito subsidiado para estudantes que, por estarem em uma fase da vida em que não produzem renda, ou têm empregos de tempo parcial, não contam com garantias a oferecer. Ademais, tendo em vista que a elevação do capital humano decorrente dos estudos elevará a renda futura do indivíduo, supõe-se que ele será capaz de, no futuro, pagar o empréstimo que financiará seus estudos.

No Brasil, o FIES (Fundo de Financiamento Estudantil) concede crédito estudantil em condições bastante privilegiadas. Até 2015, a taxa de juros era de 3,4% a.a, com período de carência de 18 meses após a conclusão do curso e o período de amortização era de três vezes o período de duração regular do curso, acrescido de doze meses. A partir do segundo semestre de 2015, a taxa de juros subiu para 6,5% ao ano. Mesmo essa taxa é extremamente baixa se considerada a taxa Selic, atualmente em mais de 14% a.a. e a inflação, que nos últimos anos têm se situado em torno de 6% anuais, sendo que, em 2015, provavelmente ultrapassará os 9%.

A questão que se coloca é, com base nas falhas de mercado, justifica-se a concessão de crédito subsidiado para a educação superior? Usualmente os estudantes são jovens e não possuem ativos para oferecer como garantia. A única garantia que poderiam oferecer é o próprio trabalho (futuro). Vários países (incluindo o Brasil), entretanto, impõem restrições legais para o indivíduo comprometer parte da renda futura para pagamento de dívidas. Além de restrições legais, comprometer a renda futura pode gerar incentivos incorretos, por questões de risco moral: o indivíduo tenderá a preferir ocupações por conta própria ou outras em que a verificação da renda é mais difícil de ser verificada.

Diante das restrições institucionais e do risco moral, é justificável criar programas de crédito educativo? Que características do mercado de educação o tornariam diferente do mercado de crédito para adquirir outros bens ou serviços? Nos outros mercados, de venda de sapatos, móveis ou pacotes turísticos também há assimetria de informações. Por que, via de regra, não se advogam intervenções governamentais no mercado de móveis e utensílios domésticos, por exemplo²?

Há algumas respostas para isso. Em primeiro lugar, o risco de crédito pode ser excessivamente alto para o financiamento estudantil (ausência de garantias, longo prazo para pagamento, dificuldade de conhecer melhor o tomador), a ponto de inviabilizar o mercado. No caso dos móveis, o conjunto de tomadores de crédito é formado por indivíduos sobre os quais é possível inferir com maior acurácia a probabilidade dedefault. São pessoas já inseridas no mercado de trabalho, que já possuem alguns bens, já há um histórico de adimplência, etc. Ou seja, a assimetria de informação é substancialmente menor para os demais mercados, tornando mais provável haver uma taxa de juros que o equilibre.

Em segundo lugar, observe-se que a interferência governamental não contribui para reduzir o risco. O que a interferência do governo consegue fazer, no máximo, é transferir o risco, do pool de tomadores para outrem (mais especificamente, para os contribuintes de uma forma geral). No caso do mercado de móveis de nosso exemplo, é difícil encontrar justificativa para transferir para o contribuinte a responsabilidade pelo pagamento do risco de crédito.

Já para a educação, argumentos baseados em igualdade de oportunidades e externalidades positivas geradas pela educação podem ser facilmente utilizados.

Desse raciocínio, temos a terceira justificativa para a criação de programas de crédito educativo. O mercado financeiro pode ser pouco competitivo, levando a uma taxa de juros muito alta. Em países com forte concentração de renda, como o Brasil, a educação tende a oferecer uma taxa de retorno muito mais elevada do que a taxa básica da economia. Se o mercado financeiro for pouco competitivo, os estudantes estariam dispostos a pagar até o limite do retorno obtido com a educação. Nesse caso, contudo, todo o incremento de renda que obteriam em função de fazer um curso superior seria apropriado pelo sistema financeiro. O governo, ao oferecer crédito subsidiado (digamos, cobrando taxa de juros igual à Selic), está, em verdade, dando ao estudante o valor presente correspondente à diferença entre o retorno que obtém com os anos a mais de estudo e a taxa Selic. Novamente, argumentos de igualdade de oportunidade podem justificar essa política.

Observe-se que essa política não sai de graça para o contribuinte. Quanto maior for o volume de crédito subsidiado, maior o endividamento do governo e, portanto, maior deverá ser a taxa Selic. Na prática, o impacto sobre a taxa Selic deve ser marginal, mas como esse impacto incide sobre toda a dívida pública, o valor do subsídio pode não ser tão insignificante. Mesmo assim, a sociedade pode estar disposta a pagá-lo, em nome da igualdade de oportunidades e do aumento do capital humano, que aumentará a produtividade futura da economia.

Em quarto lugar, tomar empréstimos envolve riscos. Um tomador mais avesso ao risco pode optar por não se financiar (e não estudar), mesmo que seja, potencialmente, um excelente aluno. Mais uma vez, pode-se utilizar o argumento de igualdade de oportunidades: aversão ao risco é uma boa justificativa para negar a alguém o acesso à universidade?

Pode-se, portanto, construir argumentos defendendo a intervenção governamental no mercado de crédito educativo. A questão seguinte é: uma vez garantida a oferta de crédito, qual deve ser a taxa de juros? Cabe pensar em subsídio? Deve-se embutir um prêmio pelo risco?

Se pensarmos exclusivamente sobre a questão do crédito, o ponto de partida deve ser a taxa básica de juros da economia. Se o retorno privado do investimento em educação for inferior ao da taxa básica de juros da economia, então não deveria haver financiamento. Essa conclusão pode ser alterada caso se entenda que a educação superior gera externalidades suficientemente elevadas, de forma que o retorno social da educação seja superior à taxa de juros da economia, ainda que o retorno privado seja menor. É reconhecido que educação traz externalidades, embora elas sejam mais elevadas para os níveis iniciais de ensino, enquanto o crédito educativo concentra-se no ensino superior.

O subsídio atual do Fies (mensurado como a diferença entre a taxa Selic e a taxa de juros cobrada dos participantes do programa), em torno de 8% ao ano, parece ser bastante elevado, muito acima do que seria justificável pelas externalidades³. É claro que não se pode descartar a existência de externalidades significativas, mas, diante da magnitude dos valores, entendemos que o subsídio não deveria ser concedido sem um estudo mais aprofundado sobre a relevância das externalidades geradas.

Não se pode também descartar a possibilidade de se fixarem taxas diferenciadas, com custo mais baixo para cursos em que, por alguma idiossincrasia qualquer, gere mais externalidades do que outros. Alternativamente, pode não ser necessário conceder subsídios para cursos que geram alto retorno privado, mesmo que gerem externalidades relevantes. Nesse caso, a demanda pelos cursos seria relativamente inelástica aos subsídios.

Partindo da Selic como base, a segunda questão que se coloca é o prêmio de risco. Quem deve pagar pelo risco, o tomador do empréstimo ou o contribuinte? Para responder a essa pergunta, devemos dividir o risco em dois grupos: os riscos idiossincráticos e os não idiossincráticos.

Os riscos não idiossincráticos são aqueles que são comuns a todos os tomadores de crédito e estão fora do controle do indivíduo. Por exemplo, o estudante pode vir a falecer antes de poder pagar o empréstimo. A economia pode entrar em colapso durante o período de amortização. A profissão associada à formação escolhida pode se tornar obsoleta. Do ponto de vista social, o custo do financiamento deve ser entendido como o custo da taxa básica da economia acrescido do risco não idiossincrático. Por esse motivo, são os estudantes que deveriam pagar por esse risco. Do contrário, a sociedade estaria financiando uma atividade que, do ponto de vista social, traria menos retorno do que o valor investido.

Em relação à alocação dos riscos idiossincráticos, a resposta dependerá das preferências da sociedade. Riscos idiossincráticos são aqueles que decorrem da capacidade de o indivíduo pagar o empréstimo em decorrência de características pessoais. Essas características envolvem habilidades natas e adquiridas, atitudes em relação ao trabalho, disposição para honrar compromissos, etc.

A forma mais simples de entender como se processaria o pagamento pelos riscos é imaginar que há um fundo, que faz um chamamento de recursos sempre que uma prestação não é paga. Os recursos desse fundo podem ser aportados pelos tomadores ou pelo Tesouro. No primeiro caso, dizemos que o risco idiossincrático é pago pelos participantes do Fies. No segundo caso, pelos contribuintes. Conforme explicamos anteriormente, se os riscos forem não idiossincráticos, entendemos que são os participantes do Fies que devem fazer os aportes necessários. E para os riscos idiossincráticos?

Para facilitar a resposta a essa pergunta, podemos reformulá-la da seguinte forma: quem deve pagar pelo mau pagador, o bom pagador ou o contribuinte?

A resposta pode não ser simples. Suponhamos que a sociedade seja dividida entre pobres e ricos, sendo que somente esses últimos pagariam impostos. Os pobres não teriam acesso à universidade se não dispuserem de crédito educativo. É justo exigir do pobre bom pagador que arque com os custos do pobre que não é bom pagador? Por outro lado, é justo exigir dos ricos que paguem os custos do pobre que não é bom pagador?

É bom lembrar que, dado o ambiente de informação incompleta, necessariamente alguém arcará com os custos do pobre mau pagador. No exemplo dado, não necessariamente é melhor que os ricos paguem. Por exemplo, os impostos já podem estar sendo utilizados para pagamento de outros programas sociais considerados mais prioritários, como apoio à educação básica ou transferências de renda. O pobre bom pagador pode ter, inclusive, já se beneficiado de um desses programas.

Não é nosso objetivo sugerir quem deve arcar com o risco idiossincrático. Mas deveria haver transparência em relação a isso. Em dezembro de 2014, o banco Morgan Stanley divulgou relatório afirmando que a inadimplência do Fies estava em torno de 10%, mas poderia chegar a 27% em 2017⁴. O governo contestou os números e afirmou que a inadimplência estava em torno de 3% ou 4%⁵. Independentemente dos números exatos, é importante avaliar melhor qual o nível de inadimplência do Fies e como ele deve ser alocado. Também entendemos que, independentemente de como é feita a alocação de riscos, o subsídio embutido nas taxas de financiamento do Fies nos parece excessivamente generoso. Certamente os 6,5% ao ano atualmente cobrados são muito inferiores à taxa Selic esperada para a média dos próximos 10 ou 15 anos (prazo de duração dos contratos) ajustada pelo risco não idiossincrático.

Por fim, há que se considerar quem efetivamente se beneficia do subsídio creditício. Um programa que ofereça um grande volume de crédito elevará a demanda por crédito educativo e, consequentemente, por matrículas em universidades privadas. Esse aumento de demanda pode resultar em elevação dos valores reais das mensalidades. O resultado seria a apropriação, pelas escolas privadas, do subsídio creditício, via mensalidades mais elevadas. O forte aumento das cotações em bolsa dos principais grupos empresariais ao longo da primeira fase do Fies, e o desabamento dessas cotações quando dos cortes orçamentários implementados em 2014-15, indica que a possibilidade de captura do subsídio pelas escolas não é mera especulação intelectual. Assim, um programa de crédito educativo deve se preocupar, também, em não adquirir dimensões que afetem os preços praticados no mercado de educação.

_____________

¹A situação de default total é extrema. Muitas vezes o mau pagador é somente aquele que atrasa as prestações ou que renegocia os débitos, permitindo que o credor recupere parte substancial do capital empatado.

²Em verdade, o Programa Minha Casa Melhor, extinto no final de 2014, financiava, a juros subsidiados, itens de mobiliário e eletroeletrônicos. Poucos analistas, contudo, consideram que aquele programa era justificável.

³ Em verdade, o cálculo correto do subsídio deveria considerar a diferença entre os 6,5% a.a. que o Fies cobra e a taxa Selic durante toda a vigência do contrato, e não somente o valor atual. Ainda que o subsídio possa a vir cair no futuro, é pouco provável que a taxa Selic fique abaixo de 6,5% ao ano nos próximos dez anos.

⁴ Vide reportagem sobre o tema em: http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/noticia/2014/12/uma-sombra-sobre-o-fies-banco-afirma-que-inadimplentes-aumentaram-mas-mec-contesta-4671429.html .

⁵ Vide reportagem: http://educacao.uol.com.br/noticias/agencia-estado/2014/09/26/mec-rejeita-hipotese-de-alta-inadimplencia-no-fies.htm

Paulo Springer e Fernando Meneguin

1) Doutor em Economia. Professor do Programa Mestrado em Economia do Setor Público, do Departamento de Economia da UnB. 2) Doutor em Economia.

Ambiente de negócios, investimentos e produtividade.

Por Luiz Ricardo Cavalcante*

Ambiente de negócios é o nome genericamente atribuído às condições que circunscrevem, em um determinado país ou em uma determinada região, o ciclo de vida das empresas. De uma forma geral, o ambiente de negócios diz respeito aos níveis de complexidade associados, por exemplo, aos procedimentos de abertura e fechamento de empresas ou de recolhimento de tributos. A melhoria do ambiente de negócios está associada, portanto, a ações de simplificação e desburocratização desses procedimentos. Em virtude de sua própria natureza, o ambiente de negócios é uma variável de difícil mensuração. Ainda assim, o Banco Mundial procura capturar aspectos relativos ao ambiente de negócios com base em uma metodologia conhecida como Doing Business, que “mede, analisa e compara as regulamentações aplicáveis às empresas e o seu cumprimento em 189 economias e cidades selecionadas nos níveis subnacional e regional”.

Esses indicadores são amplamente empregados por formuladores de políticas para orientar ações de simplificação e desburocratização e por empresários para avaliar os países ou regiões onde pretendem investir. Por essa razão, é razoável assumir que há uma associação direta entre a qualidade do ambiente de negócios e os níveis de investimento. Ao contribuírem para a elevação do estoque de capital (total de máquinas, equipamentos e demais instrumentos de produção), os investimentos, por sua vez, estão diretamente associados à produtividade do trabalho (leia mais sobre produtividade neste blog clicandoaqui, aqui ou aqui). Dessa forma, há uma associação entre a qualidade do ambiente de negócios, os níveis de investimento e a produtividade do trabalho.

Ainda que a associação proposta entre a qualidade do ambiente de negócios, os níveis de investimento e a produtividade do trabalho seja intuitiva e de difícil contestação, há escassas evidências quantitativas sobre o tema, especialmente quando se trata de um modelo sequencial dessa natureza. Neste trabalho, estimam-se os coeficientes que relacionam ambiente de negócios, investimentos e produtividade com base em um painel de dados referente a 81 países no período entre 2005 e 2011.

Um estudo estatístico (regressão) buscou identificar as seguintes relações:

·         Como o ambiente de negócios afeta o estoque de capital da economia; e

·         Como o estoque de capital afeta a produtividade.

Em ambos os casos, outros fatores podem contribuir para explicar o comportamento do estoque de capital e da produtividade. No primeiro caso, por exemplo, fatores como renúncias fiscais e créditos subsidiados podem contribuir para maiores níveis de investimentos e, portanto, para a elevação do estoque de capital por trabalhador. No segundo caso, aspectos como qualificação da mão de obra ou investimentos em P&D podem interferir no nível de produtividade alcançado. Para levar em consideração o efeito das variáveis omitidas, no exercício estatístico foram usadas técnicas que permitem a comparação dos países antes e depois das alterações no ambiente de negócios isolando-se o efeito de outras variáveis.¹

A associação entre o ambiente de negócios e o estoque de capital por trabalhador pode ser facilmente percebida no gráfico 1 a seguir, para cuja elaboração se empregaram os dados referentes aos 81 países que compõem a amostra durante o período entre 2005 e 2011.

Gráfico 1: ambiente de negócios e estoque de capital por trabalhador, 2005-2011

O gráfico evidencia que um melhor ambiente de negócios, ao estimular o investimento, tende a exibir uma correlação positiva com o estoque de capital por trabalhador. Em particular, o Brasil exibe um estoque de capital por trabalhador superior ao que seria predito por seu ambiente de negócios. Isso decorre de fatores idiossincráticos do país (por exemplo, a presença de incentivos ao investimento por meio de créditos subsidiados).

Com base no coeficiente estimado, pode-se simular o estoque de capital por trabalhador no Brasil para diferentes valores assumidos pela variável que mede a qualidade do ambiente de negócios. A título de ilustração, simulou-se o crescimento percentual do estoque de capital por trabalhador se o Brasil tivesse, em 2011, os níveis de Doing Business dos seguintes países: Estados Unidos e Canadá (países desenvolvidos de grandes dimensões); China, Índia, Rússia e África do Sul (que, juntamente com o Brasil, formam os BRICS) e Argentina, México e Chile (latino-americanos de referência para o Brasil). Ainda que esses resultados devam ser interpretados com cautela, os valores indicados sugerem incrementos significativos na maioria dos casos. Esses incrementos são da ordem de 80% se o Brasil alcançasse os níveis dos Estados Unidos e do Canadá, superiores a 40% na comparação com o Chile e o México e não desprezíveis na comparação com a maior parte dos BRICS e com a Argentina.

Esses dados não querem dizer que uma elevação súbita do Doing Business no Brasil poderia motivar um crescimento imediato do estoque de capital por trabalhador. De fato, um crescimento percentual de, por exemplo, 15% no estoque de capital por trabalhador (e, portanto, do estoque de capital para um número fixo de pessoas ocupadas) implicaria um nível de investimentos, em um único ano, de mais do que o dobro do que aquele efetivamente observado. Na verdade, um melhor ambiente de negócios permite uma elevação cumulativa dos investimentos. Para levar em conta esse aspecto, estimou-se a elevação percentual anual dos investimentos requerida para que, em um intervalo bastante longo (entre 1970 e 2011), o estoque de capital atingisse aquele estimado em diferentes ambientes de negócios.

Considerando os valores observados em 2011, estimam-se incrementos percentuais de cerca de 2% no investimento para cada ponto adicional de Doing Business no Brasil. Apenas como ilustração, incrementos dessa natureza podem ser comparados com a participação dos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) na formação bruta de capital fixo (FBCF), que alcançou, segundo estimativas do próprio banco, 15% em 2014. Um salto dessa magnitude seria alcançado, de acordo com os coeficientes estimados, caso a pontuação brasileira alcançasse, aproximadamente, 56,75 em 2011. Isso significaria, naquela ocasião, um salto de cerca de trinta posições no ranking do Doing Business, colocando o ambiente de negócios no país em um patamar semelhante ao da China (57,77), por exemplo. Um incremento de 30% no total dos investimentos requereria, por sua vez, que a pontuação brasileira alcançasse 63,41. Com isso, a posição relativa do país no ranking do Doing Business subiria cerca de 70 posições, colocando o país em uma posição inferior, porém próxima, à da Turquia (65,37) ou da Polônia (65,70), por exemplo. Finalmente, caso o ambiente de negócios no Brasil alcançasse 69,41, colocando o país em níveis próximos aos do México (71,03) ou do Chile (71,04), o incremento percentual dos investimentos alcançaria 45%, correspondentes a três vezes a participação dos desembolsos do BNDES nesse tipo de investimento em 2014. Para isso, entretanto, seria preciso que o país subisse, naquela ocasião, cerca de cem posições no ranking do Doing Business.²

Os resultados de uma regressão para a relação entre o estoque de capital por trabalhador e a produtividade do trabalho indicam que o coeficiente é significativo a mais de 99% de confiança. Assim, há uma forte relação estatística entre o estoque de capital e a produtividade do trabalho. Os resultados mostram que uma elevação de 1,0% no estoque de capital por trabalhador leva a um aumento de cerca de 0,5% na produtividade do trabalho. Especificamente nas condições indicadas acima (incrementos estimados de 15%, 30% e 45% nos investimentos, correspondentes a elevações no estoque de capital por trabalhador de 13,45%, 26,90% e 40,35%), estimam-se ganhos de produtividade de 6,58%, 12,78% e 18,67%, respectivamente.

Os resultados obtidos neste trabalho reafirmam que, ao lado de ações voltadas para o incentivo ao investimento através de renúncias fiscais e de créditos subsidiados, a melhoria do ambiente de negócios (que envolve custos fiscais reduzidos) exerce um impacto significativo no nível de investimentos e na produtividade do trabalho no país. Especialmente em um contexto de restrições ao uso de renúncias fiscais e de créditos subsidiados como forma de incentivar investimentos, será preciso identificar e remover as restrições políticas e institucionais que se colocam para a melhoria do ambiente de negócios no país. Preliminarmente, pode-se associar essas restrições aos seguintes fatores: i) ausência de coordenação entre órgãos de governo e entre entes federados (que colocam demandas muitas vezes repetitivas para as empresas e tornam excessivamente complexas tarefas associadas, por exemplo, à conformidade com a legislação tributária); ii) presença de eventuais grupos de interesses que podem obter vantagens da complexidade do ambiente de negócios no país; iii) incentivos para que os servidores públicos adotem precauções para autorizar ações do setor produtivo em virtude do risco de responsabilização; e iv) reduzido rule of law, que induz à imposição de uma excessiva e rigorosa fiscalização ex ante diante das escassas possibilidades de aplicação de sanções ex post mais severas em caso de descumprimento de algum normativo. As ações voltadas para a solução de problemas dessa natureza envolvem os poderes executivo, legislativo e judiciário e podem, indiscutivelmente, concorrer para a melhoria do ambiente de negócios no país.

¹ As regressões foram feitas em painel com efeitos fixos. Essa opção faz com que aspectos idiossincráticos de cada país invariantes no tempo sejam capturados na regressão.

² O salto de cerca de cem posições diz respeito ao ano de 2011 e aos valores da distância até a fronteira calculados para aquele ano. Em 2015, as posições do Brasil (120º) e do Chile (41º) são mais próximas.

Este texto corresponde a um extrato de CAVALCANTE, L. R. Ambiente de negócios, investimentos e produtividade. In: DE NEGRI, F.; CAVALCANTE, L. R. Produtividade no Brasil: desempenho e determinantes. Brasília: Ipea, 2015. v. 2 (determinantes). O autor agradece os comentários e sugestões de Bruno César Araújo, C. Alexandre A. Rocha, Fernanda De Negri, Lucas Ferreira Mation, Marcos Mendes e Simone Uderman. Agradece também à equipe do Ipea com quem teve a oportunidade de discutir uma versão preliminar deste trabalho. Erros e omissões são de responsabilidade do autor.

*Luiz Ricardo Cavalcante - Consultor Legislativo do Senado Federal.