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Novos Pilares de Responsabilidade Fiscal
A flexibilização da austeridade e a concomitante
deterioração das contas públicas demonstram que a manutenção do equilíbrio
fiscal ainda depende de novos avanços orientados ao fortalecimento do ambiente institucional
público. Trata-se não de medidas conjunturais de contingenciamento de gastos,
mas do estabelecimento de marcos complementares aos inicialmente introduzidos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Na nossa história econômica recente, a LRF constitui um
dos mais relevantes marcos para o equilíbrio das contas públicas. A partir dos
anos 2000, a busca pelo equilíbrio das contas públicas deixou de ser apenas um
discurso e passou a estar efetivamente institucionalizada como um próprio
código de conduta fiscal de observação cogente pelos gestores públicos em todos
níveis federativos, com destaque para os limites de despesas de pessoal e de
endividamento que passaram a ser regra rígida.Contudo, pilares institucionais
como o conselho de gestão fiscal não foram ainda constituídos. Da mesma forma,
a indefinição quanto ao limite do montante da dívida consolidada da União,
exigido pelo art. 48, XIV, da Constituição, coloca em relevo a atuação do
Legislativo nesse assunto.
Conselho de Gestão Fiscal e Instituição Fiscal
Independente
A LRF estatuiu que o acompanhamento e a avaliação,
permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal devem ser
realizados por um conselho de gestão fiscal (CGF). Esse seria constituído por
representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público
e de entidades técnicas representativas da sociedade, nos termos de lei
ordinária (§ 2º do art. 67 da LRF). Referida lei, contudo, não foi editada e o
CGF não foi instituído, passados mais de 15 anos após a edição da LRF.
Isso se explica pela composição do Conselho. Nos termos
definidos pelo Projeto de Lei (PL) nº3.744, de 2000, de iniciativa do Poder
Executivo1, em tramitação na Câmara dos Deputados desde sua apresentação, os
potenciais conflitos de interesse entre partes interessadas na expansão e
controle do gasto acabariam afastando uma formatação técnica, como esperado
para esse tipo de instituição de controle. Tamanha abrangência e diversidade de
participantes poderia ser problemática do ponto de vista da convergência de
interesses, tendo em vista, ainda, que a responsabilidade precípua pelo
desempenho fiscal é do governo federal. De fato, no lado do governo, a
composição deveria estar restrita a quadros do Executivo, que é o responsável
por consolidar e apresentar as peças orçamentárias2 – lembrando que essa é a
lógica observada na política monetária, desde a edição do Plano Real em 1994,
para a composição do Conselho Monetário Nacional, cujos membros são agentes do
Executivo Federal.
Recentemente, entretanto, a concepção de conselho de
gestão fiscal acabou perdendo força,diante dos debates em torno da Instituição
Fiscal Independente (IFI). Essa alternativa passou a ser discutida pelo Senado
Federal, em 2015, e foi recentemente aprovada em 2016, nos termos do Projeto de
Resolução do Senado nº 61, de 2015. Esta terá caráter técnico e auxiliará o
Senado em sua competência de fiscalização do Executivo, reforçando o
acompanhamento legislativo das contas públicas, que hoje carece de uma
institucionalidade mais efetiva, como demonstra o não funcionamento, ainda que
regimentalmente previsto, dos subcomitês permanentes de Fiscalização da
Execução Orçamentária e da Avaliação da Receita no âmbito da Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), vis-à-vis a existência de
constrangimento político e de conflito de interesse na relação entre
parlamentares e Governo.
No sistema presidencialista, essa autonomia da IFI em
relação ao Executivo pode ser considerada mais adequada do que a instituição de
um conselho de gestão fiscal composto por quadros do próprio Executivo,
composição que conflitaria com o princípio básico de gestão de recursos
financeiros, que impõe a execução das funções de execução e controle em pessoas
distintas. A IFI pode efetuar controle just in time sobre as contas públicas,
em complementação às prerrogativas do Tribunal de Contas da União (TCU), cuja
atuação possui ótica essencialmente ex post, ou de julgamento de contas
efetivamente realizadas pela União, e à própria CMO.Além disso, a IFI pode
ocupar papel central não apenas no controle das contas pelo Legislativo, como
também na própria etapa de aprovação das peças orçamentárias anuais, seguindo o
exemplo do veterano Congressional Budget Office dos EUA.
De fato, no âmbito global, o estabelecimento de
instituições fiscais independentes tem representado uma das principais
tendências, tendo sido criadas para controlar a expansão ampla do setor
público, como resposta anticíclica que caracterizou o pós-crise 2008 nas
economias centrais. Visam robustecer o arcabouço institucional para garantir o
equilíbrio duradouro das contas públicas, bem como sinalizar um compromisso
tempestivo em prol da sustentabilidade fiscal – finalidades que são aplicáveis
e apropriadas também para o setor público brasileiro. No atual momento fiscal
doméstico, a constituição de uma instituição técnica como a IFI representa uma
possibilidade de elevar a qualidade do debate público sobre a política fiscal,
a partir da promoção de maior grau de adequação orçamentária, prestação de
contas e accountability.
Isso decorre de sua competência, dentre outras, em
estimar parâmetros e variáveis relevantes para a construção de cenários fiscais
e orçamentários, com base técnica e não política – por definição, mais crível
–, reduzindo a politização em torno das projeções orçamentárias de receitas e
despesas. No limite, pode até contrapor a reiterada superestimativa de receitas
orçamentárias, que ocorre tanto no âmbito do Executivo quanto no próprio
Legislativo, até como meio para dar margem à introdução das emendas
impositivas. Com caráter técnico e apartidário, a IFI pode impor maior custo
político à eventual indisciplina fiscal,já a partir do processo legislativo
orçamentário, estimulando a adoção de políticas fiscais mais sólidas com base
em peças orçamentárias mais críveis. Isso pode até evitar casos de revisão de
meta fiscal como a que estamos vendo, decorridos apenas poucos meses de
execução orçamentária – não que a revisão ao final de um exercício proporcione
alguma credibilidade à gestão pública.
Quando falamos em responsabilidade fiscal, o foco sempre
esteve voltado à execução financeira da programação orçamentária, mas o ciclo
fiscal é mais amplo e começa já a partir das definições e estimativas das peças
orçamentárias. Na verdade, a falta de sinceridade na fixação da despesa e na
previsão da receita é um grande desafio do orçamento público – por isso o
processo legislativo orçamentário deve ser tutelado por um sistema adequado de
freios e contrapesos. A integridade e a qualidade das projeções orçamentárias,
do planejamento fiscal e, posteriormente, da execução orçamentária devem ser
promovidas mediante rigorosa aderência ao conceito de qualidade do gasto
público, partindo da reestimativa séria de receitas anuais no Congresso. No
presidencialismo de coalizão, a IFI pode mitigar o descompromisso dos
parlamentares com o ciclo fiscal, muito mais afetos a ganhos políticos de curto
prazo do que com o efetivo controle fiscal-orçamentário.
Limite Constitucional para a Dívida Consolidada da União
A responsabilidade fiscal em muito se sustenta em “regras
de teto”, que estabelecem limites ou metas quantitativas claras para agregados
relevantes como despesas de pessoal, resultados primário ou nominal e dívida
pública. São mecanismos de gestão que visam atender à preocupação clássica que
diz respeito ao controle de dívida e déficits excessivos.
Ao lado do que já ocorre para os outros entes federados,
a regra de “convergência” da dívida da União constitui limitação prudencial e
ao mesmo tempo terminativa para o endividamento público federal, nos termos do
projeto de Resolução do Senado Federal (PRS) nº 84, de 2007, ainda em
tramitação, que propõe a fixação delimite para a dívida federal. A proposição,
gestada logo após a introdução da LRF, nada mais constata que há limites para o
financiamento do Estado, que precisa estar dentro de uma trajetória crível.
Naturalmente, o efeito esperado do indicador proposto é a limitação dos gastos
públicos, caminho que o próprio mercado já apontou pelo rebaixamento do grau de
risco da dívida soberana brasileira – custo com externalidade negativa para a
economia brasileira como um todo, que teria sido evitado diante de um limite já
posto legalmente.
Uma preocupação refere-se à factibilidade e ao impacto do
nível de endividamento definido – de 4,4 RCL para a dívida bruta –, ainda que
seja bem mais amplo do que o estabelecido para os Estados e Municípios (de 2 e
1,2 RCL, respectivamente), para comportar suas atribuições de gestão
macroeconômica.Ainda que a definição do indicador envolva incerteza, trata-se
de um número crível, que é bem superior ao valor inicialmente apresentado na
proposta inicial do Executivo, de 3,5 RCL quando o endividamento estava na
ordem de 2 RCL e a preocupação era de ser muito elevado e estimular ainda mais
o endividamento da União. O cenário, hoje, é outro, com a deterioração do
estoque da dívida para o patamar de 6 vezes a RCL, mostrando a conveniência e a
necessidade do novo limite legal.
A sistemática para alcançá-lo mitiga eventual descompasso
maior ao setor público, pois, de acordo com a proposta em tramitação, a
convergência da dívida com a implementação da regra será gradual em horizonte
temporal amplo de 15 anos, com o limite proposto sendo atingido apenas após
2030.Essa sistemática é consistente ao indicar um caminho longo de convergência
fiscal, com a proporção de redução de 1/15 por ano,que equivale a menos de 1,5%
do PIB – o próprio histórico de esforço fiscal e geração de superávit primário
(com valores chegando a 3% do PIB) mostra capacidade de adequação e
convergência do setor público.Além disso, traz ressalvas e condições de
flexibilização fiscal em situações adversas, uma sistemática que já encontra
respaldo na própria LRF.
De fato, há uma tendência global de estabelecimento de
regras fiscais múltiplas, controlando mais de um agregado de política fiscal
não apenas no curto prazo, como se observa nas economias centrais. O mais comum
são regras que controlam o resultado fiscal e a dívida pública simultaneamente,
mas, no caso da Europa, mergulhada em grave situação fiscal a partir da crise
de 2008, o descontrole orçamentário e da trajetória de endividamento forçou a
imposição de um novo conjunto de regras para a convergência e disciplina
fiscal, especialmente nos países do Sul, voltadas para a própria estabilização
e manutenção do regime monetário da zona do Euro. O Pacto Fiscal
Europeu,complementou, em 2012, as regras do Tratado de Maastricht (1992) – que
estabeleceu limite de endividamento bruto de 60% do PIB e restringiu o déficit
nominal nos países-membros a 3% do PIB. Assim, estipulou limite de 1% do PIB
para o chamado déficit nominal estrutural (um indicador de balanço fiscal de
médio prazo, ajustado a variações do ciclo econômico), se o estoque da dívida é
inferior a 60% do PIB, ou 0,5% do PIB, caso maior. Também faz parte desse pacto
fiscal um mecanismo automático de correção, caso seja detectado desvio
significativo da meta ou da respectiva trajetória de ajustamento – o que
reforça o comprometimento, ex ante, dos governos em cumpri-las, na mesma linha
do que está sendo proposto no PRS nº 84, de 2007.
Endividamento público é salutar tanto para o Estado
quanto para o agente superavitário e a própria economia, mas encontra limite no
tamanho e na trajetória da dívida.Daí que o limite de endividamento proposto
pode ser benéfico para corrigir a trajetória de gastos, especialmente se
indicadores de esforço primário e, mais ainda, resultado nominal, estabelecidos
anualmente, estão sendo reiteradamente desconsiderados ou revisados. Por estar
na competência privativa de controle do Senado, esse indicador terá maior
estabilidade institucional para equacionar a dívida em uma trajetória
sustentável no médio e longo prazo.
O projeto original dessa regulamentação, de 2000, do
Executivo, foi desdobrado, no Senado, em duas proposições[3], uma que cuida da
União e outra, dos demais entes federados. Esta segunda parte se transformou na
Resolução nº 40, de 2001. Assim como o PL nº 3.744, de 2000, que tramita na
Câmara, esta também se encontra praticamente no estágio em que foi apresentado
– o que sugere uma simetria entre Senado e Câmara evidenciando que os
impedimentos à tramitação desses temas não têm cores partidárias.
Nova Lei de Finanças Públicas
Também tramita no Senado Federal o Projeto de Lei
Complementar (PLS) nº 229, de 2009, que visa introduzir nova lei geral de
finanças públicas. O texto estabelece normas sobre orçamento, controle e
contabilidade pública, além de contemplar temas como planejamento e orçamento;
execução orçamentária; contabilidade e classificação da receita e da despesa.
Também abrange aspectos relativos ao reconhecimento e pagamento de obrigações
de exercício anterior, e diretrizes contábeis aplicáveis a fundos públicos.
Sua introdução deverá beneficiar o próprio processo
legislativo orçamentário nacional, à medida que incorporará várias regras de
cunho normativo geral, isto é, aplicáveis também para as demais esferas
federadas, além de normas já aplicadas na esfera federal,que são, a cada ano,
inseridas nas leis de diretrizes orçamentárias e que já deveriam estar
consolidadas como regramento perene.
É relevante a nova regra de que a estimativa de receita
orçamentária que o Poder Legislativo aprovar na Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) deverá ser mantida tanto nesse projeto quanto no texto da Lei
Orçamentária Anual (LOA) enviado para sanção presidencial – mecanismo que visa
tornar mais crível o processo de previsão orçamentária das receitas,
contrapondo-se ao viés altista não só do Executivo como do Legislativo para abarcar
as emendas impositivas. O projeto também reformula o Plano Plurianual (PPA)
para simplificá-lo com base no programa de governo eleito com o novo Presidente
da República, acabando com o descasamento entre mandato presidencial e PPA.
Na esfera do planejamento, o Sistema Nacional de Projetos
de Investimento agregará os dados dos sistemas dos municípios com mais de 200
mil habitantes, constituindo banco de dados único de projetos, cuja inclusão
será pré-requisito para inserção no orçamento de cada ente federado. Esse
mecanismo reforçará o papel da LDO, com a finalidade de os governos de todas as
esferas federadas passarem a fazer um planejamento fiscal de médio prazo
consistente, deixando de assumir obrigações futuras sem fontes de financiamento
definidas. Para isso, prevê a projeção de todas obrigações já contratadas ou
esperadas para os anos seguintes e, a partir da meta fiscal definida, a
determinação do espaço disponível para novos projetos, contemplando que os
projetos anteriormente aprovados sejam adequadamente observados. Esse
detalhamento maior permitirá aprovar somente o que seja efetivamente viável em
ser iniciado na prática.
Medidas Legislativas Complementares
A responsabilidade fiscal tem na apreciação das contas do
Presidente da República pelo Congresso importante pilar institucional, mas a
prerrogativa parlamentar acaba esvaziada se for intempestiva – como mostra as
contas do governo Collor (1990-1992) que ainda aguardam parecer. A falta de
prazos para apreciação de contas destoa do prazo fixo de 60 dias para
apresentação das contas pelo Presidente da República e do prazo de 60 dias para
emissão de parecer pelo TCU. O estabelecimento de prazo específico é uma
necessidade para o exercício tempestivo da função fiscalizadora do Congresso
Nacional, uma de suas prerrogativas básicas. Isso porque eventual reprovação de
contas, por exemplo no primeiro semestre do ano seguinte ao ano de prestação
das contas, pode constituir fato político relevante, além de subsidiar a
sociedade sobre a qualidade do gestor público, permitindo-lhe formar melhor
julgamento acerca da conveniência da reeleição de um político ou não. Trata-se
de importante omissão de controle fiscal.
Também decorre daí a necessidade de sanção mais efetiva a
políticos com contas reprovadas. Sanções de baixo custo ao agente político são
ineficazes para coibir crime de responsabilidade, ou o desvio da conduta
esperada do gestor público. No caso,a sanção de inelegibilidade política do
mandatário com contas reprovadas não afeta o curso do próprio mandato, o que
não gera uma preocupação tempestiva de curto prazo para o político, nema
concomitante aderência às normas de finanças públicas. Talvez seja a hora de
aprimorar as regras de gestão com foco nesse horizonte temporal.
O equacionamento da prática de contingenciamento e do uso
da rubrica de Restos a Pagar (diante da falta de limite quantitativo
específico) também merece avaliação, para valorizar a função de planejamento
dos gastos. Se, por uma via, o contingenciamento é medida preventiva que
favorece o equilíbrio das contas, sua utilização excessiva compromete a
qualidade do gasto, distorcendo o planejamento das ações públicas, em especial
por congelar, prioritariamente, despesas de investimentos, o que emperra o
desenvolvimento. Sua prática reiterada mostra um enfraquecimento do PPA, que é
o instrumento estratégico de investimentos. Hoje, o abuso do contingenciamento
desarticula a execução orçamentária ao longo do exercício, que acaba, muitas
vezes, concentrada no final do ano, quando sobra pouco tempo para se realizarem
as despesas de forma eficiente e racional. Na prática, o Executivo costuma
reter os recursos durante o exercício para, após a certeza do cumprimento das
metas, pela realização da receita estimada, já próximo ao fim do ano,
liberá-los em grandes quantidades para que sejam realizados. Este procedimento
leva a sérias dúvidas quanto à qualidade do gasto e à observância do
planejamento orçamentário, ensejando licitações aceleradas e preços
oportunamente elevados pelos fornecedores.
Um aspecto importante do contingenciamento e da
acumulação de contas a pagar no exercício fiscal seguintes é que acaba
constituindo um segundo orçamento para competir com o novo orçamento aprovado.
A existência de valores expressivos em Restos a Pagar indica, por definição,
que será feito novo contingenciamento no ano fiscal seguinte, o que é ruim não
apenas para o setor público como para a organização do próprio setor produtivo
privado que é contratado. Nesse caso, a prática reiterada e abusiva do poder de
contingenciamento e a não execução das despesas orçamentárias previstas acaba
transformando o orçamento em uma peça de ficção, pois muitas das despesas
previstas simplesmente deixam de ser executadas, ou apenas pagas. Ainda que o
contingenciamento seja uma resposta do Executivo ao excesso de autorizações
orçamentárias do Legislativo com base em superestimação da arrecadação, o fato
é que Congresso Nacional e sociedade acabam não contando com o planejamento
orçamentário para direcionar as ações públicas que serão efetivamente
realizadas.O processo de planejamento precisa trazer previsibilidade dos gastos
e resgatar a credibilidade e a importância do orçamento como mecanismo central
da ação pública, que acaba sendo chamado, de forma pejorativa, como mera “carta
de intenções”.
O ciclo fiscal é mais complexo do que apenas a etapa de
execução dos gastos, pois parte do planejamento orçamentário, de receitas e
despesas em equilíbrio, quando da elaboração das peças orçamentárias (com
observação das regras de teto), e vai até a fiscalização e aprovação posterior
das contas pelo Legislativo. Daí a capacidade de pilares como instituição
fiscal independente,limite de endividamento federal e a introdução de novas
normas de controle de finanças públicas,como citado, constituírem mecanismos
institucionais críveis, que complementarão o arcabouço normativo atinente à
gestão fiscal e conduzirão a gestão pública a uma trajetória de maior qualidade
e sustentabilidade.
Por Cesar van der Laan
